「대부업 등의 등록 및 금융이용자 보호에 관한 법률」 일부개정법률(안) 입법예고

• 1 -

규제영향분석서

대부업 등 등록 및 금융이용자 보호에 관한 법률 일부개정법률안 <목 차>

소관부처및작성자인적사항소관부처금융위원회작성자이름김세화담당부서(과)금융소비자국가계금융과직급행정사무관국장이명순연락처02-2100-2511010-5135-9717과장이수영이메일fsc0174@mail.go.krmark1@korea.kr2020.6.26.작성정 책 책 임 자 직 위 성 명 (서 명)

• 1.불법사금융업자의 영업행위 제한2.채무변제 완료시 대부업자의 계약관계서류 원본 반환의무 신설
• 2 -

<규제 개요 >기본정보1.규제사무명불법사금융업자의영업행위제한2.규제조문대부업등의등록및금융이용자보호에관한법률제11조3.위임법령해당사항없음4.유형강화5.입법예고2020.6.29.~8.10.6.검증단계

규제의필요성

• 7.추진배경및정부개입필요성ㅇ불법사금융이서민을대상으로최고금리를훨씬상회하는초고금리이자를지속수취*‘19년불법사금융이자계산결과평균연145%(대부협회)ㅇ불법영업이적발되더라도현행법상최고금리인24%까지는유효하게수취가가능해불법영업의유인이지속8.규제내용ㅇ불법사금융업자의수취이자를6%로제한(종전24%)하고,연체이자증액재대출및무자료대출계약의효력을제한9.피규제집단및이해관계자ㅇ(피규제집단)불법사금융업자(미등록대부업자)ㅇ(이해관계자)불법사금융이용자10.기대효과ㅇ불법사금융업자의이득을민사적으로제한하여불법영업지속유인을차단함에따라불법사금융을공급측면에서원천적으로근절규제의적정성11.비용편익분석(단위:백만원) 비용편익순비용피규제자피규제자이외12.영향평가여부기술영향평가중기영향평가경쟁영향평가해당사항없음해당사항없음해당사항없음

기타13.일몰설정여부해당사항없음14.원칙허용·예외금지규제방식적용여부해당사항없음15.비용관리제(단위:백만원)적용여부비용편익연간균등순비용

• 3 -

<조문 대비표>현 행 개 정 안제11조(미등록대부업자의 이자율 제한)①미등록대부업자가 대부를 하는 경우의 이자율에 관하여는 「이자제한법」제2조제1항 및 이 법 제8조제2항부터 제6항까지의 규정을 준용한다.

제11조(불법사금융업자의 영업행위 제한)①불법사금융업자가 상법 제54조에 따른 상사법정이율을 초과한 이자약정을 포함하여 대부계약을 체결한 경우 초과한 부분은 무효로 한다. ②삭 제 <신 설> ③제1항에 따른 이자율 산정 등에 관하여는 제8조제2항부터 제6항까지의 규정을 준용한다.

<신 설> ④불법사금융업자가 채무불이행이 발생한 채무자에 대하여 연체이자를 원금에 포함하여 다시 대부계약을 체결한 경우 그 대부계약 중 연체이자를 원금으로 한 부분은 무효로 한다. <신 설> ⑤채무자가 불법사금융업자로부터 채무자의 서명 또는 기명날인이 있는 서면 대부계약서를 교부받지 아니한 경우 그 대부계약은 무효로 한다.이 경우 채무자와 불법사금융업자는 이미 주고받은 금원에 대하여 별도의 이자를 붙이지 아니하고 반환하여야 한다.

• 4 -

Ⅰ.규제의 필요성 및 대안선택1.추진배경 및 정부개입 필요성

불법사금융 범죄가 다양한 신종수법이 출현하면서 취약계층*중심으로 서민생활의 안정을 악의적·지속적으로 침해*취약계층불법사금융이용비중(%,‘17→’18):(고령층)26.8→41.1,(주부)12.7→22.9ㅇ특히,최근에는 코로나19사태를 틈타 정부지원을 사칭하거나 불법 초고금리 급전대출을 유도하는 등의 범죄시도가 증가 -불법사금융 피해신고·제보*는 ‘19년대비 ’20.4~5월에 약 70%증가*일평균건수:(’19년)20→(’20.1월)25→(2월)25→(3월)29→(4월)35→(5월)33

첫째,불법사금융이 서민을 대상으로 최고금리를 훨씬 상회하는 초고금리 이자를 지속 수취하면서 서민생활의 안정을 지속적으로 침해

‘19년 불법사금융 이자계산결과 평균 연 145%(대부협회)ㅇ현재 불법사금융업자가 적발되더라도 최고금리인 24%까지는 유효하게이자가 수취가능하기 때문에 불법적 영업유인이 지속되는 문제가 있음

둘째,소액대출에서 시작해,연체시 연체원리금을 증액하여 재대출하는 방식으로 연체이자에 다시 이자를 부과하는 등 채무자를 장기포획하면서 최고금리(24%)및 연체가산금리(3%p)규제를 회피하는 불법적 영업관행 지속ㅇ불법사금융 이용차주의 장기포획을 예방하면서,연체이자에 다시 이자가 부과되는 등 과도한 상환부담을 줄이도록 개선할 필요

대출조건이 기재된 계약서 없이 구두·모바일메신저로 불법대출이 진행되어도 대출이 유효하게 성립되고,차주가 계약조건 등에 대한사후적 대응이 곤란ㅇ대부계약서 작성관행이 정착됨에 따라 차주의 계약조건 확인이 용이해지고 법적 다툼시에도 효과적으로 대응할 수 있게 되는 등 불법사금융 이용자에 대한 피해구제가 강화

• 5 -
• 2.규제 대안 검토 및 선택①대안의 비교1)수취이자 제한(6%,제1항)o규제대안의 내용

o규제대안의 비교

현행유지안대안명연24%까지인정내용불법사금융업자도대부업자나일반사인(私人)과동일하게연24%까지수취이자인정규제대안1대안명6%까지만인정내용불법사금융업자는상사법정이율인6%까지만수취이자인정규제대안2대안명전면불인정(0%)내용불법사금융업자는원금외의별도의이자수취를일체불인정

구분장점 단점현행유지안·수취이자상한판정시등록여부나업(業)여부등에대한판단이불필요·불법사금융업자가최고금리를넘는이자를수취해도사실상적발이곤란규제대안1·불법사금융업자에대한민사적불이익을부과하면서도현행법체계와정합성유지·채권자가불법사금융업자임을다투는민사소송을채무자가제기할가능성증가규제대안2·불법사금융업자의영업유인을완전히차단·무등록영업을이유로이자약정효력의전면부정은현행법체계상과잉금지원칙에위배될소지

• 6 -
• 2)연체이자 증액 재대출 효력제한(제4항)o규제대안의 내용

o규제대안의 비교

현행유지안대안명연체이자증액재대출효력인정내용연체이자를증액하여재대출하여도효력불변(계약인정)규제대안1대안명연체이자증액재대출효력중연체이자부분불인정내용연체이자를증액하여재대출한경우연체이자가원금이된부분만재대출약정을무효화규제대안2대안명연체이자증액재대출효력전체무효화내용연체이자를증액하여재대출한경우연체이자뿐만아니라원금부분까지재대출약정을무효화

구분장점 단점현행유지안·계약자유의원칙이유지되고,계약의안정성이보장됨·연체상태를해소하여정상적경제활동을가능케함·연체이자를원금으로하여재대출하여추가이자를수취함으로써연체채무자에대한과중인이자부담부과규제대안1·원금에대한기한의이익을유지시키면서도,연체이자로부터의추가이자부담은경감·수취이자제한(6%)가병행되면,규제대안1에따른경제적효익이크지않을가능성규제대안2·연체채무자에대한추가적인이자부담을경감·채무의장기포획으로부터해소·채무상환이불가능한채무자의연체를해소하지못하고,기한의이익을상실시키는부작용우려

• 7 -
• 3)비서면 무자료 대출계약 효력제한(제5항)o규제대안의 내용

o규제대안의 비교

현행유지안대안명불법사금융업자의비서면무자료대출계약효력인정내용구두로계약을체결하더라도대출계약의효력을인정*대출계약서작성의무불이행으로행정적제재부과규제대안1대안명불법사금융업자의비서면무자료대출계약효력제한내용불법사금융업자에한해계약서없이대출한경우효력부정규제대안2대안명불법사금융업자와대부업자까지비서면무자료대출계약효력제한내용불법사금융업자및대부업자까지계약서없이대출한경우효력부정

구분장점 단점현행유지안·계약자유의원칙이유지되고,계약의안정성이보장됨·법률적대응이어려운취약채무자의권리보장이소홀

규제대안1·계약자유의원칙과안정성을필요최소한으로침해하면서도,채무자의권리를보장·무효시채무자에게유리한기한의이익이상실되는단점

규제대안2·법률적대응이어려운취약채무자의권리보장확대·계약서미교부시행정적제재가부과되는대부업자까지확대시과잉금지원칙위배소지

• 8 -

②이해관계자 의견수렴

음성화된 불법사금융업자의 특성상 직접 의견수렴은 곤란한 측면

등록 대부업자의 경우 의견수렴 결과 불법사금융업자에 대한 영업유인 차단 필요성에 대해서는 공감(대부협회)③대안의 선택 및 근거1)수취이자 제한(6%,제1항)

현재대로 불법사금융업자도 사인간 거래나,등록대부업자의 대출과 동일하게 24%의 최고금리를 적용함에 따른 불법영업유인이 지속되는 문제가 있는 반면,ㅇ불법사금융업자에 대한 수취이자를 전면 불인정시 현행 법체계나,과잉금지 원칙 등을 감안할 때 필요최소한의 이자율까지는 인정해야할 필요➡상법상 상사법정이율이 법정이자 산정시 활용되는 점 등을 감안하여 불법사금융업자에 대하여 상사법정이율인 6%까지만 인정하는 것을 현실적인 합리적 대안으로 선택할 필요2)연체이자 증액 재대출 효력제한(제4항)

현재대로 최초의 계약과 별개로 새롭게 체결되는 계약의 원금에 대한 출처를 구별하지 않는다면 계약의 안정성은 제고되는 반면 연체차주의 장기포획과 이자부담 가중이라는 문제가 제기됨ㅇ한편,연체이자 증액재대출시 연체이자 부분만 무효화하지 않고 전면 무효화시 차주를 위해 존재하는 기한의이익이 전면적으로 상실됨에 따라 오히려 이자부담 경감이라는 장점에 비해 차주에게 불리한 문제가 발생

• 9 -

➡원금의 재대출 부분은 차주에게 유리한 기한의이익을 유지하는 차원에서 효력을 인정하고,연체이자의 재대출 부분은 이자부담 경감 차원에서 무효화하는 방식으로 절충안을 마련3)비서면 무자료 대출계약 효력제한(제5항)

현재대로 불법사금융업자의 비서면 무자료 대출계약이라도 당사자 간의 합의에 이루어진 계약이므로 유효하게 본다는 점에서 계약자유의 원칙이 보장되는 장점이 있는 반면,음성적 불법영업의 유인이 지속된다는 문제가 있음ㅇ한편,취약차주가 주로 이용하는 대부업자와 불법사금융업자의 무자료 대출계약까지 무효화하는 경우 합법적 업자에 대한 지나친 규제라는 비판의 우려가 있고, -대부업자에 대한 감독 강화를 통해 해결할 대안이 있다는 점에서과잉금지 원칙에도 위배될 소지➡법률적 대응이 어려운 취약채무자의 권리보장을 확대하면서도,계약자유의 원칙과 안정성을 최소한으로 침해할 수 있도록 불법사금융업자에 한하여 무자료 대출계약을 무효화하는 방안을 선택3.기대 효과

불법사금융업자의 불법영업 지속유인이 차단되어 불법사금융 공급 자체가 축소

합법적으로 보다 많은 이자를 수취하기 위하여 불법사금융업자가 대부업자로 등록함에 따라 건전 대부영업 확대

불법사금융업자에게 최고금리를 초과하는 초고금리 이자를 상환해야 하는 채무자의 이자부담이 크게 완화되어 채무자 보호에 기여

• 10 -

Ⅱ.규제의 적정성1.목적

수단 간 비례적 타당성

불법사금융 이용자가 상당수 알면서도 사정상 불가피하게 이용할 수밖에 없는 특수성을 감안하면,불법사금융 이용을 사전적으로 근절하기 위해서는 공급자 측면에서의 불이익을 강화할 필요ㅇ피규제대상인 불법사금융업자 입장에서도 단순히 대부업법에 따라 등록하면,해당 규제에서 벗어나므로 목적 대비 규제수단이 단순히 회피불가능하거나 과도하다고 여겨지지 않음2.영향평가 필요성 등 고려사항 영향평가시장유인적규제설계일몰설정여부우선허용·사후규제기술경쟁중기해당사항없음해당사항없음해당사항없음해당사항없음해당사항없음해당사항없음o영향평가-기술규제영향평가

해당사항 없음-경쟁영향평가

해당사항 없음-중기영향평가

해당사항 없음o기타 고려사항-시장유인적 규제설계

합법적인 대부업 시장에 진입하지 않은 상태로 영업행위를 하는 피규제대상(불법사금융업자)을 오히려 시장에 진입시키도록 유도

• 11 -

하는 것이므로 경쟁제한적이거나 진입제한적인 규제가 아님-일몰설정 여부

불법사금융업자에 대한 이득을 제한하여 장기적으로 대부업자로 등록케 하여 건전영업을 유도하기 위한 목적인바,일몰설정은 타당하지 않음 -우선허용·사후규제 적용여부

해당사항 없음3.해외 및 유사입법사례o해외사례

해당사항 없음o타법사례

해당사항 없음

• 12 -
• 4.비용편익 분석<규제대안 1 : 불법사금융업자의 이자수취를 6%로 제한>

규제대안1:출연금부과대상금융기관의범위확대·상시화영향집단비용편익순비용피규제기업·소상공인직접13,866,279-13,866,279간접- - -피규제일반국민13,866,279-13,866,279피규제자이외기업·소상공인- - -피규제자이외일반국민- - -정부- - -총합계13,866,27913,866,2790기업순비용

불법사금융업자의 연체이자 증액재대출 및 무자료대출계약 무효화의 경우 연체규모, 무자료대출계약 체결현황에 대하여 음성화된 불법사금융의 특성상 규모를 예상하거나 추정하기 매우 어려운 상황

Ⅲ.규제의 실효성1.규제의 순응도o피규제자 준수 가능성

피규제자인 불법사금융업자는 이미 현재 최고금리인 연 24%를 초과하는 금리를 수취하는 경우가 절대 다수로 기존의 규제도 준수하지 않고 있는 상황,이를 초과하는 이자는 이미 법상 무효로 반환청구권의 대상인 상황2.규제의 집행가능성o행정적 집행가능성

분석기준년도규제시행년도분석대상기간(년)할인율(%)단위20192021104.5백만원,현재가치

• 13 -

불법사금융업자와 채무자 간의 민사계약상 효력에 관한 문제이므로 행정적 집행사항이 아님o재정적 집행가능성

불법사금융업자와 채무자 간의 민사계약상 효력에 관한 문제이므로 집행의 여지가 없어 재정적 문제는 해당 없음

Ⅳ.추진계획 및 종합결론1.추진 경과

‘20.1.23일 국무총리 주재 국정현안점검조정회의를 통해 법무부 등과 함께 불법사금융 근절을 위한 제도개선안을 검토한 바 있음2.향후 평가계획

매 반기별로 실시하는 대부업자 실태조사를 통하여,불법사금융업자의 등록대부업자로의 전환 추이를 점검

매년 실시하는 불법사금융 실태조사를 통하여,불법사금융 이용 평균금리의 변화 등을 점검3.종합결론

불법사금융을 원천적으로 근절하기 위해서는 규정개정 필요

• 14 -

별 첨 비용편익분석 상세내역가. 대안별 분석 비교표

규제대안1:출연금부과대상금융기관의범위확대·상시화영향집단비용편익순비용피규제기업·소상공인직접13,866,279-13,866,279간접- - -피규제일반국민13,866,279-13,866,279피규제자이외기업·소상공인- - -피규제자이외일반국민- - -정부- - -총합계13,866,27913,866,2790기업순비용

분석기준년도규제시행년도분석대상기간(년)할인율(%)단위20192021104.5백만원,현재가치

• 15 -

나. 각 대안의 활동별 비용․편익 분석 결과 <규제대안1 : 불법사금융업자의 수취이자를 6%로 제한 >①피규제기업소상공인:

직접비용(정량)세분류금융기관(불법사금융업자)활동제목이익률제한비용항목운영비용(백만원)13,866,279일시적/반복적반복적/비균등/정률산식불법사금융(미등록대부)잔액*×(24%-6%)의차이만큼불법사금융업자의이익이감소근거설명*불법사금융잔액은‘18말7.1조원으로전년대비4.4%증가(동증가율대로지속증가한다고가정)

간접비용(정량)세분류활동제목비용항목비용일시적/반복적산식근거설명

간접편익(정량)세분류활동제목편익항목비용일시적/반복적산식

• 16 -

근거설명②피규제일반국민:

편익(정량)세분류불법사금융이용자활동제목이자감소편익항목비용절감비용(백만원)13,866,279일시적/반복적반복적/비균등/정률산식불법사금융(미등록대부)잔액*×(24%-6%)의차이만큼불법사금융이용시이자가감소근거설명*불법사금융잔액은‘18말7.1조원으로전년대비4.4%증가(동증가율대로지속증가한다고가정)

• 17 -

<규제 개요 >기본정보1.규제사무명채무변제완료시대부업자의계약관계서류원본반환의무2.규제조문3.위임법령「대부업법」제6조제7항4.유형신설5.입법예고2020.6.29.∼8.10.

규제의필요성

• 6.추진배경및정부개입필요성o(추진배경)민법상변제자가채무전부를변제한경우채권증서의반환을청구할일반적근거가있으나,o(정부개입필요성)계약소멸여부에대한다툼이발생할우려가있는대부업권의경우채무자보호차원에서대부업자의계약서류반환의무를강제하고,미이행시제재가필요7.규제내용o대부계약에따른채무변제가완료된경우채무자,보증인및그대리인이요청시대부업자는정당한사유가없는한계약서와계약관계서류의원본을반환해야함*정당한사유없이반환거부시1천만원이하의과태료처분8.피규제집단및이해관계자ㅇ(피규제집단)‘19.6월말현재전체대부업자8,294개ㅇ(이해관계자)‘19.6월말현재대부업체이용자200.7만명*출처:‘19년상반기대부업실태조사(’19.12.26일)
• 9.도입목표및기대효과oㅇ대부업계의특성상계약존부의다툼이잦은점등을감안,채무자와대부업자간의권리분쟁소지를미연에예방ㅇ민법상채권증서반환청구의주체를채무자에서보증인및대리인까지확대하여관계인의권리까지보장ㅇ대부업자에게행정적의무를부과함에따라민법상채권증서반환청구권이실효적으로보장될수있도록개선규제의적정성10.비용편익분석(단위:백만원) 비용편익순비용피규제자피규제자이외정성분석주요내용11.영향평가여부기술영향평가경쟁영향평가중기영향평가해당없음해당없음O기타12.일몰설정여부해당없음13.우선허용·사후규제해당없음
• 18 -

적용여부14.비용관리제(단위:백만원)적용여부비용편익연간균등순비용적용

• 19 -

<조문 대비표>현 행 개 정 안제6조(대부계약의 체결 등)제6조(대부계약의 체결 등) <신 설> ⑦대부계약 또는 그와 관련된 보증계약을 체결한 자 또는 그 대리인은 대부계약에 따른 채무 변제가 완료된 경우 대부업자에게 그 계약서와 대통령령으로 정하는 계약관계서류의 원본을 반환할 것을 청구할 수 있다.이 경우 대부업자는 정당한 사유 없이 이를 거부하여서는 아니된다.

• 20 -

Ⅰ.규제의 필요성 및 대안선택1.추진배경 및 정부개입 필요성

(현행)민법*상 변제자가 채무전부를 변제한 경우 채권증서의 반환을 청구할 수 있는 일반적 근거가 인정되고 있으나,

제475조(채권증서반환청구권) 채권증서가 있는 경우에 변제자가 채무전부를 변제한 때에는 채권증서의 반환을 청구할 수 있다. ㅇ실제로 계약소멸 여부에 대한 다툼이 발생할 우려가 있는 대부업에서는 법상 관련조항이 없고,미이행시 제재수단도 부재한 상황

타 금융권의 경우 다툼의 여지가 적어 반환의무를 별도로 규정하고 있지 않으나, 대부업권의 경우 채무자 보호 차원에서 명시적으로 규정할 필요⇨(개선)대부업법 자체에 채무자는 물론,보증인과 대리인까지 계약서류 원본에 대한 반환청구권이 있음을 명확히 하는 한편,ㅇ요청시 대부업자의 계약서류 원본 반환의무를 부과하고,위반시 과태료(1천만원 이하)부과 신설2.규제 대안 검토 및 선택①대안의 비교간이형이므로 대안 비교는 생략②이해관계자 의견수렴

등록 대부업자에 대한 전반적 의견수렴 결과 계약서 및 계약관계서류 반환의무 신설의 필요성에 대해서는 공감(대부협회)③대안의 선택 및 근거

• 21 -

간이형이므로 대안 비교 및 선택 항목은 생략3.기대 효과

채무자가 완제시 채무증서를 반환받음으로써 채무 존재 여부에 대한 법적 다툼이 발생할 소지를 미연에 방지

Ⅱ.규제의 적정성1.목적

수단 간 비례적 타당성

민법*상 변제자가 채무전부를 변제한 경우 채권증서의 반환을 청구할 수 있는 일반적 근거가 인정되나,실효적으로 지켜지지 않을 가능성이 있어 단순히 이를 명문화하려는 것이므로 타당함

제475조(채권증서반환청구권) 채권증서가 있는 경우에 변제자가 채무전부를 변제한 때에는 채권증서의 반환을 청구할 수 있다. 2.영향평가 필요성 등 고려사항 영향평가시장유인적규제설계일몰설정여부우선허용·사후규제기술경쟁중기해당사항없음해당사항없음해당사항없음해당사항없음해당사항없음해당사항없음o영향평가-기술규제영향평가

해당사항 없음-경쟁영향평가

해당사항 없음-중기영향평가

• 22 -

해당사항 없음o기타 고려사항-시장유인적 규제설계

채무변제가 완료된 채권에 대하여 요청시 원본을 반환하도록 의무화하는 것에 불과하므로 경쟁제한적이거나 진입제한적이지 않음 -일몰설정 여부

원본반환의무를 부여하여 민법상 청구권을 보장하려는 것이므로 일몰설정은 타당하지 않음 -우선허용·사후규제 적용여부

해당사항 없음3.해외 및 유사입법사례o해외사례

해당사항 없음o타법사례

해당사항 없음

• 23 -
• 4.비용편익 분석<규제대안 1 : >규제대안1:출연금부과대상금융기관의범위확대·상시화영향집단비용편익순비용피규제기업·소상공인직접간접피규제일반국민피규제자이외기업·소상공인피규제자이외일반국민정부총합계기업순비용

Ⅲ.규제의 실효성1.규제의 순응도o피규제자 준수 가능성

대부업자는 금융위원회 또는 시·도지사에 등록하고,이들의 감독을 주기적으로 받고,필요시 검사를 받아야하기 때문에 준수가능성에 문제는 없음2.규제의 집행가능성o행정적 집행가능성

금융감독원에 의하여 등록대부업자에 대한 감독이 실효성있게 이루어지고 있어 행정적 집행가능성에 문제가 없음o재정적 집행가능성

분석기준년도규제시행년도분석대상기간(년)할인율(%)단위

• 24 -

금융감독원의 감독인력들에 의해 감독이 이루어지고 있어 재정적 문제는 없음

Ⅳ.추진계획 및 종합결론1.추진 경과

민원제기건,유권해석 등을 통하여 직간접적으로 원본반환의무에 대한 명문화가 필요하다는 의견이 있어,검토하여 추진2.향후 평가계획

민원·제보건을 면밀히 점검하여,필요시 민원이 제기된 등록대부업자에 대하여 주기적으로 점검하여 해당 의무를 준수토록 유도3.종합결론

대부업자에 대한 의무부과를 통하여 금융이용자 보호를 제고하기 위해서는 규정개정 필요