본문
질의
「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제12조제1항제8호에서는 같은 항 제1호 또는 같은 법 제13조에 따른 건축물 중 대통령령으로 정하는 건축물을 근린생활시설 등 대통령령으로 정하는 용도로 용도변경하는 행위는 시장·군수·구청장의 허가를 받아 할 수 있도록 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제18조제1항제4호에서는 같은 법 제12조제1항제8호에서 “대통령령으로 정하는 건축물을 근린생활시설 등 대통령령으로 정하는 용도로 용도변경하는 행위”의 하나로 “개발제한구역에서 공장 등 신축이 금지된 건축물을 별표 1 제5호라목에 따른 근린생활시설, 어린이집, 양로원 또는 종교시설로 용도변경하는 행위”를 규정하고 있으며, 같은 법 시행령 별표 1이 2009.8.5. 대통령령 제21670호로 일부개정되어 미술관은 개발제한구역에서 건축이 허용되는 건축물에서 제외되었는바,개발제한구역 지정 이후에 신축되어 개발제한구역에 입지해 있는 기존의 미술관이 법령의 개정으로 개발제한구역에서 더 이상 건축이 허용되지 않게 된 경우 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」 제18조제1항제4호에 따라 같은 법 시행령 별표 1 제5호라목에 따른 근린생활시설로 용도변경할 수 있는 “개발제한구역에서 공장 등 신축이 금지된 건축물”에 해당하는지?
해석 논거
「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 “개발제한구역법”이라 함) 제12조제1항 각 호 외의 본문에서는 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치 등을 금지하면서 같은 항 단서에서는 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 시장·군수·구청장의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있도록 규정하고 있고, 같은 항 제8호에서는 같은 항 제1호 또는 같은 법 제13조에 따른 건축물 중 대통령령으로 정하는 건축물을 근린생활시설 등 대통령령으로 정하는 용도로 용도변경하는 행위를 규정하고 있으며, 같은 법 제13조에서는 시장·군수·구청장은 법령의 개정·폐지나 그 밖에 대통령령으로 정하는 사유로 인하여 그 사유가 발생할 당시에 이미 존재하고 있던 대지·건축물 또는 공작물이 개발제한구역법에 적합하지 아니하게 된 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 건축물의 건축이나 공작물의 설치를 허가할 수 있다고 규정하고 있습니다.
또한, 개발제한구역법 시행령 제13조제1항에서는 같은 법 제12조제1항제1호에 따른 건축물 또는 공작물의 종류, 건축 또는 설치의 범위는 별표 1과 같다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제18조제1항제4호에서는 같은 법 제12조제1항제8호에서 “대통령령으로 정하는 건축물을 근린생활시설 등 대통령령으로 정하는 용도로 용도변경하는 행위”의 하나로 “개발제한구역에서 공장 등 신축이 금지된 건축물을 같은 법 시행령 별표 1 제5호라목에 따른 근린생활시설, 어린이집, 양로원 또는 종교시설로 용도변경하는 행위”를 규정하고 있습니다.
한편, 구 개발제한구역법 시행령(2009.8.5. 대통령령 제21670호로 일부개정되어 2009.8.7. 시행되기 전의 것을 말함. 이하 “구 개발제한구역법 시행령”이라 함) 제13조 및 별표 1 제7호사목에서는 「박물관 및 미술관 진흥법」 제2조제1호 및 제2호에 따른 박물관 및 미술관을 규정하고 있었으므로, 구 개발제한구역법 시행령의 시행 당시에는 개발제한구역에서도 허가를 받아 미술관의 건축행위를 할 수 있었으나, 구 개발제한구역법 시행령이 2009.8.5. 대통령령 제21670호로 일부 개정되면서 같은 법 시행령 별표 1 제7호사목이 삭제됨에 따라 미술관은 개발제한구역에서 건축할 수 있는 건축물에서 제외되었는바,이 사안에서는 개발제한구역 지정 이후에 신축되어 개발제한구역에 입지해 있는 기존의 미술관이 법령의 개정으로 개발제한구역에서 더 이상 건축이 허용되지 않게 된 경우 개발제한구역법 시행령 제18조제1항제4호에 따라 같은 법 시행령 별표 1 제5호라목에 따른 근린생활시설로 용도변경할 수 있는 “개발제한구역에서 공장 등 신축이 금지된 건축물”에 해당하는지 여부가 문제될 수 있습니다.살피건대, 개발제한구역법 시행령 제18조제1항제4호에서는 같은 법 시행령 별표 1 제5호라목에 따른 근린생활시설, 어린이집, 양로원 또는 종교시설로 용도변경이 가능한 대상을 “개발제한구역에서 공장 등 신축이 금지된 건축물”이라고 규정하고 있고, 이러한 용도변경과 관련하여 같은 법 시행령 제18조제2항에서는 근린생활시설 중 휴게음식점 등 일부에 대해서 그 용도변경 허가자의 요건(허가신청일 현재 해당 개발제한구역에서 5년 이상 계속 거주하고 있는 자일 것 등)과 용도변경하려는 건축물의 연면적의 범위(300제곱미터 이하일 것)만을 제한하고 있을 뿐, 개발제한구역 지정 당시를 기준으로 그 건축물의 범위를 제한하고 있지 아니한바, 그렇다면 개발제한구역 지정 이후에 신축되어 개발제한구역에 입지해 있는 기존의 미술관이 법령의 개정으로 더 이상 개발제한구역에서 건축이 허용되지 않게 된 경우에도 개발제한구역법 시행령 제18조제1항제4호에 따른 “개발제한구역에서 공장 등 신축이 금지된 건축물”에 해당하는 것이 법문언상 분명하다고 할 것입니다.
또한, 개발제한구역법 제12조제1항제3호의2, 같은 법 시행령 제2조제3항제6호가목, 제13조제2항제1호, 제18조제1항제10호, 같은 조 제2항제3호에서는 “개발제한구역 지정 당시부터”라는 시기적 기준을 분명하게 사용함으로써 해당 조항이 적용되는 건축물, 토지 등의 범위를 명확히 규정하고 있는 것과 비교해 볼 때, 같은 법 제13조에 따른 “법령의 개정·폐지 등 그 사유가 발생할 당시에 이미 존재하고 있던 건축물”이나 같은 법 시행령 제18조제1항제4호에 따른 “개발제한구역에서 공장 등 신축이 금지된 건축물”에서는 “개발제한구역 지정 당시부터 있던”과 같은 제한 규정이 없는 이상 반드시 개발제한구역 지정 당시에 있었던 건축물로 한정해서 보는 것은 타당하지 않다고 할 것입니다.
따라서, 개발제한구역 지정 이후에 신축되어 개발제한구역에 입지해 있는 기존의 미술관이 법령의 개정으로 개발제한구역에서 더 이상 건축이 허용되지 않게 된 경우 개발제한구역법 시행령 제18조제1항제4호에 따라 같은 법 시행령 별표 1 제5호라목에 따른 근린생활시설로 용도변경할 수 있는 “개발제한구역에서 공장 등 신축이 금지된 건축물”에 해당한다고 할 것입니다.※ 법령정비 권고사항「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」 제18조제1항제4호에 따라 같은 법 시행령 별표 1 제5호라목에 따른 근린생활시설 등으로 용도변경할 수 있는 “개발제한구역에서 공장 등 신축이 금지된 건축물”의 범위에 개발제한구역 지정 이후에 신축되었으나, 나중에 법령의 개정으로 개발제한구역에서 신축이 금지된 건축물도 포함하는지 여부를 명확히 하는 입법적 조치가 필요하다고 보입니다.