온라인 플랫폼 사업자의 시장지배적지위 남용행위에 대한 심사지침

제1항의 규정에 의하여 통계청장이 고시하는 한국표준산업분류⑦ 거래단계(제조, 도매, 소매 등)⑧ 거래상대방(2) 다면시장의 획정(가) 온라인 플랫폼 분야의 다면적 특성상, 온라인 플랫폼 사업자와 서로 다른 이용자 집단 간의 거래를 각 이용자 집단별로 여러 개의 시장으로 구분하여 획정하는 방안 또는 각 이용자 집단과의 거래를 포괄하여 하나의 시장으로 획정하는 방안을 검토할 수 있다.(나) 일반적으로 온라인 플랫폼 서비스를 통해 각 이용자 집단이 얻게 되는 기능 및 효용이 다를 수 있고, 온라인 플랫폼 사업자는 각 이용자 집단별로 차별화된 가격 정책을 운영할 수 있다. 이에 따라 온라인 플랫폼 사업자 및 이용자의 대체가능성에 대한 인식도 다를 수 있으므로 각 이용자 집단별로 구분하여 시장을 획정하는 방식을 우선적으로 검토할 수 있다.<img id="124200993"></img>(다) 다음 사항을 추가적으로 고려하여 사안별로 구체적 타당성이 인정되는 경우에는 온라인 플랫폼 사업자와 각 이용자 집단의 거래를 포괄하여 하나의 거래분야로 판단할 수 있다.① 온라인 플랫폼을 이용하는 서로 다른 이용자 집단 간의 교차 네트워크 효과의 존재 여부, 방향성 및 강도② 온라인 플랫폼 사업자가 서로 다른 집단의 이용자 간 거래를 직접 중개하는지 여부③ 온라인 플랫폼을 이용하는 서로 다른 이용자 집단 간 대체가능성에 대한 인식의 차이단, 서로 다른 집단의 이용자 측면별로 경쟁 양상에 상당한 차이가 존재하는 등 이를 포괄하여 하나의 시장으로 획정하는 것이 타당하지 않은 경우에는 그러하지 아니한다.(라) 각 이용자 집단의 거래를 포괄하여 하나의 시장으로 획정하는 경우에는, 각 측면의 가격변화를 종합적으로 고려하여 구매(판매)를 전환할 수 있는 상품 또는 서비스의 범위를 판단할 수 있다. 예를 들어 다른 이용자 집단에 대한 이용료를 고정시킨 후 각 이용자 집단의 이용료를 인상(또는 인하)하는 방식으로 전환 가능한 범위를 분석하는 방안을 검토할 수 있다.(3) 명목상 무료로 제공되는 서비스(가) 명목상 무료로 온라인 플랫폼 서비스를 제공하는 경우에도 온라인 플랫폼 사업자와 이용자 간 가치의 교환(거래)이 발생하는 경우에는 이와 관련된 일정한 거래분야를 획정할 수 있다. 온라인 플랫폼 사업자가 이용자들로부터 주의·관심, 개인정보를 포함한 데이터 등을 제공받아 이를 토대로 광고수익을 창출하는 경우 등이 이에 해당한다.(나) 명목상 무료로 온라인 플랫폼 서비스를 제공하는 경우에는 품질, 비용 등 비가격적 요소도 변수로 고려할 수 있다. 즉 온라인 플랫폼 서비스의 품질이 저하(개선)되거나 서비스 이용에 따른 비용이 증가(감소)함에 따라 이에 대응하여 온라인 플랫폼 이용자(온라인 플랫폼 사업자)가 구매(판매)를 전환할 수 있는 서비스의 집합으로 일정한 거래분야를 판단할 수 있다. 이 때, 온라인 플랫폼 서비스의 품질, 비용 등은 온라인 플랫폼 이용자에게 노출되는 광고의 양, 개인정보 등 데이터 수집 범위 등을 고려하여 판단할 수 있다.(4) 정태적 시장획정 방식의 보완온라인 플랫폼 분야는 상품 및 서비스의 융합 추세, 급격한 시장의 변화 속도 등으로 인해 시장 간의 경계가 불분명해지는 경우도 발생할 수 있다. 일정한 거래분야는 이미 경쟁관계에 있는 분야뿐만 아니라 향후 경쟁관계가 성립될 수 있는 분야까지 포함하여 획정할 수 있으므로 시장획정시 기술발전의 속도, 새로운 상품 및 서비스의 연구ㆍ개발 상황 및 시장 출시 가능성 등 동태적 특성도 충분히 감안해야 한다.<img id="124200825"></img>나. 시장지배적지위 등의 판단(1) 기본원칙온라인 플랫폼 사업자가 시장지배적지위에 있는지를 판단할 때에는 「시장지배적지위 남용행위 심사기준」의 "시장지배적 사업자 여부 판단기준"을 적용하되, 다음과 같이 온라인 플랫폼의 특성을 고려할 수 있다. 단, 실제 시장지배력 등 판단은 각 사안별 행위사실, 시장 상황 등에 따라 구체적·개별적으로 달리 판단할 수 있다.(2) 교차 네트워크 효과 등에 따른 시장의 진입장벽교차 네트워크 효과, 규모의 경제, 범위의 경제로 인해 온라인 플랫폼 사업자가 신규 사업자 대비 경쟁 우위에 있는 등 다음과 같이 시장의 진입장벽이 존재하는 경우에는 이를 시장지배력 등 평가 시 고려할 수 있다.(가) 양(+)의 교차 네트워크 효과를 통해 이용자가 지속 증가하는 선순환 구조를 형성함으로써 신규 사업자 대비 경쟁 우위에 있는 경우(나) 이용자 수 증가에 따른 평균비용의 하락으로 규모의 경제가 발생하여 신규 사업자 대비 경쟁 우위에 있는 경우(다) 특정 온라인 플랫폼 서비스와 연계된 상품·서비스를 통합적으로 공급함에 따라 개별 상품·서비스만을 제공하는 사업자 대비 경쟁 우위에 있는 경우(3) 문지기(gatekeeper)로서의 영향력온라인 플랫폼 사업자는 다수의 사업자와 소비자를 연결하는 중개자 역할을 수행하면서 주요 이용자 집단에 대한 접근성을 통제하는 문지기(gatekeeper)로서 영향력을 행사할 수 있다. 이 경우 주요 이용자 집단에 접근하고자 하는 사업자(또는 소비자)에게는 해당 플랫폼을 통해 접근성을 확보하는 것이 이윤(또는 효용) 극대화에 중요한 요인이 될 수 있다. 즉, 해당 온라인 플랫폼을 이용하는지 여부, 해당 온라인 플랫폼 상에서의 노출순서가 사업자(또는 소비자)의 이윤(또는 효용)에 크게 영향을 미칠 수 있다. 이처럼 주요 이용자 집단에 접근하기 위해 특정 온라인 플랫폼 이용이 필요한 경우에는 유사한 서비스를 제공하는 타 온라인 플랫폼 사업자가 존재하더라도 실제 이용자들이 인식하는 대체가능성이 제한될 수 있다. 따라서, 온라인 플랫폼 사업자의 시장지배력 평가 시에는 해당 온라인 플랫폼 이용자의 범위, 해당 이용자 집단의 플랫폼 의존도, 이용자들의 싱글호밍ㆍ멀티호밍 경향 및 플랫폼 이용 용도ㆍ양태 등 문지기로서 발휘할 수 있는 온라인 플랫폼 사업자의 영향력을 고려할 수 있다.(4) 데이터 수집·보유·활용 능력(가) 온라인 플랫폼 사업자의 시장지배력 등 평가 시에는 관련 사업자들의 데이터 수집·보유·활용 능력 및 그 격차를 고려할 수 있다. 특히 데이터의 이동성·상호운용성의 정도, 이로 인해 온라인 플랫폼 이용자에게 발생하는 고착효과, 경쟁사업자가 해당 데이터에 접근할 수 있는 가능성 등을 고려할 수 있다.(나) 일반적으로 데이터의 이동성, 상호운용성이 낮은 경우 시장을 선점한 온라인 플랫폼 사업자에게 데이터가 집중되고 이용자가 해당 온라인 플랫폼으로 고착화되는 효과가 증가할 수 있다. 반면, 데이터의 이동성, 상호운용성이 높아 신규 진입 사업자가 기존 이용자 데이터에 접근하는 것이 용이한 경우에는 데이터 집중으로 인한 고착효과는 크지 않을 수 있다.(5) 새로운 상품·서비스 출현 가능성온라인 플랫폼 분야의 동태적 특성을 반영하여, 새로운 상품·서비스의 출현 가능성, 주요 사업자들의 연구개발 진행 현황, 향후의 기술 발전 가능성 등을 시장지배력 등 평가 시 고려할 수 있다.(6) 매출액 이외의 시장점유율 산정 기준(가) 시장지배적지위 추정의 기준이 되는 시장점유율은 일반적으로 관련 시장에서 경쟁하는 사업자들의 매출액 합계 대비 해당 사업자의 매출액이 차지하는 비중으로 산정할 수 있다. 단, 시장점유율을 금액 기준으로 산정하기 어려운 경우에는 물량 기준 등 대체 변수를 활용할 수 있다.(나) 명목상 무료로 온라인 플랫폼 서비스를 제공하는 경우 매출액을 기준으로 시장점유율을 산정하는 것이 불가능하거나 온라인 플랫폼 사업자의 지배력을 평가하는데 적합하지 않을 수 있다. 이 경우, 온라인 플랫폼 서비스 이용자 수, 이용빈도 등 대체 변수를 활용하여 시장점유율을 산정할 수 있다.<img id="124200827"></img>다. 경쟁제한 효과 등 부당성 판단(1) 기본 원칙(가) 온라인 플랫폼 사업자의 행위로 인한 경쟁제한 효과를 판단할 때에는 「시장지배적지위 남용행위 심사기준」의 "경쟁제한 효과의 판단기준"을 적용하되, 다음과 같이 온라인 플랫폼의 특성을 고려할 수 있다. 단, 실제 경쟁제한 효과의 판단은 각 사안별 행위사실, 시장상황 등에 따라 구체적·개별적으로 달리 판단할 수 있다.(나) 온라인 플랫폼 사업자의 행위가 경쟁제한 효과와 효율성 증대효과를 동시에 발생시키는 경우에는 양 효과를 비교하여 법위반 여부를 심사한다. 해당 행위로 인한 효율성 증대효과가 경쟁제한 효과를 상회하는 경우에는 위법하지 않은 행위로 판단할 수 있다. 단, 위법성 판단 시 고려대상이 되는 효율성 증대효과는 해당 행위보다 경쟁제한 효과가 더 적은 다른 방법으로는 달성할 수 없는 것이어야 하며, 사업자의 내부 비용 절감에 그치지 않고 국민경제 전반의 효율성 증대에 기여할 수 있는 것이어야 한다. 이러한 효율성 증대효과는 상품 가격의 하락, 품질의 제고, 이용자의 편익 증대 등을 통해 향후 관련 시장의 효율성 제고에 기여할 수 있는 부분을 포함한다. 이러한 효과의 발생이 막연하게 기대되는 수준에 그쳐서는 안 되며, 해당 효과가 발생할 것이라는 고도의 개연성이 분명하게 입증되어야 한다.(다) 한편, 동일한 행위라 하더라도 해당 사업자의 시장지위에 따라 경쟁제한 효과 등이 달라질 수 있으므로, 본 지침의 II. 3. 나. 시장지배적지위 등의 판단 기준은 이하 경쟁제한 효과 등 부당성 판단 시에도 중요하게 고려될 수 있다(2) 가격·산출량 이외의 경쟁제한 효과온라인 플랫폼 분야에서는 무료 서비스의 존재, 디지털 상품·서비스의 특성으로 인해 경쟁제한 효과가 관련 시장의 가격 상승, 산출량의 감소 이외의 방식으로 나타날 수 있다. 따라서 온라인 플랫폼 사업자의 행위로 인한 가격 및 산출량 변화뿐만 아니라, 상품·서비스의 다양성 감소, 품질 저하 및 이용자의 비용 상승, 혁신 저해 우려 등을 고려할 수 있다.(3) 상품·서비스 연계에 따른 효과온라인 플랫폼 사업자는 핵심 플랫폼 서비스를 중심으로 연관 상품 또는 서비스를 연계함으로써 상품ㆍ서비스 이용의 편의성 제고, 소비자 경험 개선 등 관련 시장의 효율성을 증대시킬 수 있는 측면이 있다. 한편, 온라인 플랫폼 사업자는 상품ㆍ서비스 연계를 지배력을 확장하는 전략으로 활용할 수 있다. 이러한 상황에서 경쟁제한 효과가 미치는 범위는 현재 온라인 플랫폼 사업자가 시장지배력 등을 보유한 시장에 한정되지 않으므로, 연관 상품 및 서비스 시장과 연계하여 경쟁제한 효과 등을 분석할 수 있다. 즉 현재 온라인 플랫폼 사업자가 시장지배력을 보유한 시장에서 연관 상품 또는 서비스 시장으로 지배력을 전이할 수 있는지 여부, 연관 상품 또는 서비스 시장의 지배력 강화를 통해 다시 기존 시장의 지배력을 공고히 할 수 있는지 여부 등을 고려할 수 있다.<img id="124201065"></img>(4) 온라인 플랫폼의 다면적 특성에 대한 고려온라인 플랫폼 사업자와 각 이용자 집단의 거래를 포괄하여 하나의 시장으로 획정하지 않고, 온라인 플랫폼 사업자와 특정 이용자 집단 측면으로 각각 별도의 시장으로 획정하는 경우에도 경쟁제한효과 등 평가 시 각 측면의 상호연관성을 고려할 수 있다. 단, 온라인 플랫폼 사업자의 행위로 특정 이용자 집단 측면에 발생하는 경쟁제한의 폐해 등을 타 이용자 집단 측면에서 발생하는 편익 등으로 정당화하는 것이 타당하지 않은 경우에는 달리 판단할 수 있다.(5) 혁신에 미치는 효과온라인 플랫폼 사업자의 행위가 혁신을 촉진함으로써 소비자 후생을 증진시키는지, 반대로 기존 상품·서비스의 개선 및 새로운 상품·서비스의 출현을 방해하거나 사업자들의 연구·개발 유인을 감소시키는 등 혁신을 저해하는지 여부 등을 고려할 수 있다.<img id="124200829"></img>　Ⅲ. 행위 유형별 심사기준기본원칙가. 이하 내용은 온라인 플랫폼 분야에서 발생할 수 있는 대표적 행위 유형에 대한 위법성 심사기준을 제시한 것으로 본 지침에 예시되지 않은 온라인 플랫폼 사업자의 행위에 법 적용이 배제되는 것은 아니다.나. 이하 심사기준에 제시된 적용법조는 대표적인 관련 규정을 예시한 것으로 실제 적용 법조는 사안별 구체적인 사실관계에 따라 판단하여야 하며, 본 지침에 예시된 규정 이외의 다른 규정의 적용이 배제되는 것은 아니다.다. 이하 행위 유형으로 예시된 멀티호밍 제한, 최혜대우 요구는 온라인 플랫폼 사업자가 해당 온라인 플랫폼 시장에서 자사의 지배력을 유지·강화하기 위해 주로 활용하는 전략인 반면, 자사우대 및 끼워팔기는 온라인 플랫폼 사업자가 플랫폼 운영자로서의 지위를 지렛대(leverage)로 이용하여 다른 시장에서 자사의 지배력을 유지·강화하기 위해 주로 활용하는 전략이라는 점에서 구분해 볼 수 있다. 단, 이러한 구분은 절대적이지 않으며, 실제 사건에서 각 행위로 인한 경쟁제한 효과와 그 범위는 사안별로 구체적·개별적으로 판단하여야 한다.행위 유형별 위법성 심사기준가. 멀티호밍(multi-homing) 제한(1) 대상행위멀티호밍 제한이란 온라인 플랫폼 사업자가 자사 온라인 플랫폼 이용자의 경쟁 온라인 플랫폼 이용을 직·간접적으로 제한하는 것을 말한다. 이는 명시적인 배타조건부 계약을 통하여 경쟁 플랫폼의 이용을 금지하는 행위뿐만 아니라 싱글호밍에 대한 경제적 유인을 제공하거나, 경쟁 플랫폼을 이용하는데 소요되는 비용을 증가시켜서 경쟁 플랫폼의 이용을 사실상 제한하는 행위를 포함한다. 대표적인 예시는 다음과 같다.(가) 온라인 플랫폼 이용자와 배타조건부 계약을 체결하여 경쟁 플랫폼 이용을 금지하거나 경쟁 플랫폼 이용 시 각종 불이익을 제공하는 행위(나) 온라인 플랫폼 이용 사업자에게 자사 온라인 플랫폼만 이용할 경우 상품 또는 서비스를 우선노출 시켜주는 등 각종 경제적 유인을 제공함으로써 배타조건부 계약에 준하여 경쟁 플랫폼 이용을 방해하는 행위(다) 온라인 플랫폼 이용자가 플랫폼을 이용하면서 생성ㆍ축적한 데이터에 접근하거나 데이터를 이동하는 것을 저해하는 방법으로 경쟁 플랫폼 이용을 방해하는 행위(2) 경쟁제한 우려양(+)의 교차 네트워크 효과가 존재하는 경우 온라인 플랫폼의 한 측면 이용자가 증가하면 다른 측면 이용자도 증가하게 되고, 이는 다시 전자 측면의 이용자를 증가시키는 방식으로 선순환 구조를 만들 수 있다. 그러나 반대로 한 측면의 이용자가 감소하면 다른 측면의 이용자도 감소하게 되고, 이는 다시 전자 측면의 이용자를 감소시키는 방식으로 악순환 구조를 만들 수도 있다. 이러한 상황에서 멀티호밍 제한이 발생할 경우, 경쟁플랫폼이 선순환 구조를 형성하는 것을 방해하고 악순환 구조를 형성하도록 함으로써 배제효과가 강화될 수 있다.(3) 효율성 증대 가능성한편 멀티호밍 제한이 거래관계에 특화된 투자를 촉진하고 거래비용 절감에 기여하는 경우 등에는 효율성 증대효과가 발생할 수 있다. 또한, 데이터 접근성 등과 관련한 멀티호밍 제한이 보안성 유지 및 개인정보 보호 등 공익적 차원에서 합리적 범위 내에서 이루어지는 경우 소비자 후생에 기여할 수 있다.(4) 적용법조멀티호밍 제한은 법

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