민원인 - 공익사업의 추진으로 인하여 개발제한구역이 해제된 지역의 박물관이 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제12조제1항제2호에 따른 이축 대상 건축물에 해당하는지 여부(「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제12조제1항제2호 등 관련)

본문

질의

「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 “개발제한구역법”이라 함) 제12조제1항에서는 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경 등의 시행을 할 수 없으나(본문), 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 시장·군수·구청장¹의 허가(이하 “행위허가”라 함)를 받아 그 행위를 할 수 있다(단서)고 규정하면서, 그 행위허가 대상으로 같은 항 제2호에서는 ‘개발제한구역의 건축물로서 같은 법 제15조에 따라 지정된 취락지구(이하 “취락지구”라 함)로의 이축(移築)’을 규정하고 있는바,「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(이하 “토지보상법”이라 함) 제4조에 따른 공익사업(이하 “공익사업”이라 함)의 추진으로 인하여 개발제한구역이 해제된 지역의 박물관²은 개발제한구역법 제12조제1항제2호에 따른 취락지구로의 이축에 대한 행위허가 대상 건축물에 해당하는지?

1. ¹ 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장을 말하며, 이하 같음.
2. ² 「박물관 및 미술관 진흥법」 제2조제1호에 따른 박물관으로서, 박물관은 구 개발제한구역법 시행령(2009.8.5. 대통령령 제21670호로 일부개정되기 전의 것을 말함) 별표 1 제7호사목에 따라 개발제한구역에서 건축이 허용되었다가, 같은 영이 대통령령 제21670호로 일부개정되면서 개발제한구역에서 건축이 허용되는 건축물에서 제외되었으나, 개정 당시 같은 영 부칙 제3조제1항에서 종전 규정에 따라 허가를 받은 경우에는 개정규정에도 불구하고 종전의 규정에 따른다는 경과조치를 두었는바, 이 사안의 박물관은 대통령령 제21670호 개정 전 허가를 받은 것으로서 같은 영 부칙 제3조제1항에 따라 적법하게 설립된 박물관임을 전제하며, 이하 같음.

해석 논거

먼저 법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법을 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없다고 할 것인데1)1) 대법원 2009.4.23. 선고 2006다81035 판결례 참조, 개발제한구역법 제12조제1항제2호에서는 개발제한구역에서의 행위허가 대상 행위의 하나로 ‘개발제한구역의 건축물로서 취락지구로의 이축’을 규정하고 있을 뿐, 공익사업의 추진으로 인하여 ‘개발제한구역이 해제된 지역의 기존 건축물’은 같은 항 각 호 외의 부분 단서에 따른 행위허가 대상에 포함하고 있지 않은바, 같은 항 제2호에서 규정하고 있는 취락지구로의 이축에 대한 행위허가 대상 건축물은 그 이축에 대한 행위허가 당시 ‘개발제한구역 안에 있는 건축물’을 의미한다는 점이 문언상 명확하다고 할 것입니다.

그리고 개발제한구역법은 개발제한구역의 지정과 개발제한구역에서의 행위제한 등에 필요한 사항을 정함으로써 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하는 것을 목적(제1조)으로 하는 법률로서, 같은 법 제12조제1항에 따른 행위제한 규정은 개발제한구역에서 건축행위 및 용도변경 등의 행위를 하는 것을 원칙적으로 금지하되(본문), 공익사업의 시행으로 인하여 생활근거를 상실하는 경우 등 일정한 요건과 기준을 충족하는 경우에만 시장·군수·구청장의 허가를 받아 예외적으로 일정한 행위를 할 수 있도록 하려는 것(단서)으로서, 같은 항 제2호는 ‘개발제한구역의 기존 건축물’의 소유자가 개발제한구역 내에 주민이 집단적으로 거주하는 취락으로 지정된 취락지구 안으로 그 건축물을 이축하는 것을 제한적으로 인정하기 위한 것¹이므로, 이러한 예외사유를 해석할 때에는 합리적 이유 없이 문언의 의미를 확대하여 해석해서는 안 되고 이러한 입법취지를 고려하여 보다 엄격하게 해석하는 것이 타당²하다고 할 것인바, 같은 호에서 행위허가를 받아 취락지구로 이축할 수 있는 건축물을 명시적으로 ‘개발제한구역의 건축물’로 규정하고 있으므로, ‘공익사업의 추진으로 인해 이미 개발제한구역이 해제된 지역의 건축물’인 경우에는 같은 호에 따라 개발제한구역 내 취락지구로의 이축에 대한 행위허가 대상 건축물에 해당되지 않는다고 보는 것이 해당 규정의 입법취지와 규정체계에 부합합니다.

아울러 개발제한구역법 제12조제1항 각 호 외의 부분 단서는 개발제한구역 내 재산권의 행사에 대한 규제를 완화하기 위한 것으로서, 같은 항 제1호마목에서는 기존 개발제한구역 내 건축물 소유자의 안정적인 생활근거를 계속 마련해줄 필요가 있다는 정책적 고려에서 ‘개발제한구역’인 경우가 아닌 경우에도 예외적으로 ‘공익사업의 추진으로 인해 개발제한구역이 해제된 지역’이라도 해당 지역 주민의 주거·생활편익·생업을 위한 시설³인 경우에는 개발제한구역 내 건축 등을 예외적으로 허용⁴하고 있는데, 이 사안의 박물관은 같은 항 제1호 각 목 외의 부분의 위임에 따라 같은 호 각 목에 해당하는 건축물의 종류 및 건축의 범위를 구체적으로 규정하고 있는 같은 법 시행령 제13조제1항 및 별표 1에 따른 ‘주민의 주거·생활편익·생업을 위한 시설’에 해당하지 않는다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다.

따라서 공익사업의 추진으로 인하여 개발제한구역이 해제된 지역의 박물관은 개발제한구역법 제12조제1항제2호에 따른 취락지구로의 이축에 대한 행위허가 대상 건축물에 해당하지 않습니다.

<관계 법령>개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시·군계획사업(이하 “도시·군계획사업”이라 한다)의 시행을 할 수 없다.

다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장(이하 “시장·군수·구청장”이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다.1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경가. ～ 라. (생 략)마. 개발제한구역 주민과 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조에 따른 공익사업의 추진으로 인하여 개발제한구역이 해제된 지역 주민의 주거·생활편익·생업을 위한 시설1의2. (생 략)2. 개발제한구역의 건축물로서 제15조에 따라 지정된 취락지구로의 이축(移築)3. ～ 9. (생 략)② ～ ⑪ (생 략)

1. ¹ 대법원 2011.1.13. 선고 2009두20755 판결례 참조
2. ² 법제처 2020.3.4. 회신 19-0709 해석례 및 법제처 2016.3.25. 회신 15-0694 해석례 참조
3. ³ 개발제한구역법 제12조제1항제1호의 위임에 따라 마련된 같은 법 시행령 제13조 및 별표 1 제5호의 건축물[동식물 관련 시설, 농수산물 보관 및 관리 관련 시설, 주택(「건축법 시행령」 별표 1 제1호가목에 따른 단독주택), 근린생활시설, 주민 공동이용시설, 공중화장실, 야영장, 실외체육시설]을 말함.
4. ⁴ 대법원 2021.4.29. 선고 2020두52917 판결례 및 2016.11.2. 의안번호 제2003222호로 발의된 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 일부개정법률안(대안반영폐기)에 대한 국토교통위원회 검토보고서 참조

문서 기준 관련 조문·시행본

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