민원인 - 민간공원추진자의 도시공원조성계획 입안 제안이 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제26조제1항제1호에 따른 입안 제안에 해당하여 토지소유자의 동의가 필요한지 여부(「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」 제16조 등 관련)

출처 · 원문 발췌

이 사안의 경우 민간공원추진자는 대상 토지 면적의 5분의 4 이상의 토지소유자의 동의를 받지 않아도 됩니다.

본문

질의

「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제26조제1항제1호에서는 주민¹

1. ¹ 이해관계자를 포함하며(국토계획법 제26조제1항 참조), 이하 같음은 기반시설의 설치ㆍ정비 또는 개량에 관한 사항에 대하여 도시ㆍ군관리계획의 입안을 제안할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제19조의2제2항제1호에서는 같은 법 제26조제1항제1호의 사항에 대해 도시ㆍ군관리계획의 입안을 제안하려는 자는 대상 토지 면적의 5분의 4 이상의 토지소유자의 동의를 받아야 한다고 규정하고 있는 한편, 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」(이하 “공원녹지법”이라 함) 제16조제3항에서는 민간공원추진자2)2) 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수가 아닌 자를 말하며(공원녹지법 제16조제3항 참조), 이하 같음는 도시공원3)3) 도시지역에서 도시자연경관을 보호하고 시민의 건강ㆍ휴양 및 정서생활을 향상시키는 데에 이바지하기 위하여 설치 또는 지정된 국토계획법 제2조제6호나목에 따른 공원으로서 같은 법 제30조에 따라 도시ㆍ군관리계획으로 결정된 공원을 말하며(공원녹지법 제2조제3호가목 참조), 이하 같음의 설치에 관한 도시ㆍ군관리계획(이하 “도시공원설치계획”이라 함)이 결정된 도시공원에 대하여 자기의 비용과 책임으로 그 공원을 조성하는 내용의 공원조성계획(이하 “도시공원조성계획”이라 함)을 입안하여 줄 것을 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수에게 제안할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 제16조의2제1항 전단에서는 도시공원조성계획은 도시ㆍ군관리계획으로 결정하여야 한다고 규정하고 있는바,민간공원추진자가 공원녹지법 제16조제3항에 따라 도시공원조성계획을 입안하여 줄 것을 제안하는 경우, 국토계획법 제26조제1항제1호 및 같은 법 시행령 제19조의2제2항제1호에 따라 대상 토지 면적의 5분의 4 이상의 토지소유자 동의를 받아야 하는지?4)4) 이 사안의 경우 국토계획법 제26조제1항제2호부터 제4호까지에 해당하지 않는 것을 전제함< 질의 배경 >민원인은 위 질의요지에 대한 국토교통부의 회신 내용에 이견이 있어 법제처에 법령해석을 요청함.

해석 논거

공원녹지법 제16조제1항ㆍ제3항 및 제16조의2제1항에 따르면 도시공원의 설치ㆍ조성은 도시공원설치계획의 결정을 거쳐 도시공원조성계획 입안ㆍ결정을 통해 이루어지는데, 국토계획법 제26조제1항제1호 및 같은 법 시행령 제19조의2제2항제1호에 따라 토지소유자의 동의를 얻어 입안을 제안할 수 있는 “기반시설의 설치” 등에 관한 도시ㆍ군관리계획은 기반시설의 설치 자체와 부지의 위치 및 규모 등을 그 내용으로 하는 것으로서, 도시공원설치계획이 이에 해당하고, 도시공원의 구체적 조성에 관한 내용을 정하는 도시공원조성계획은 도시공원설치계획이 이미 결정되어 있음을 전제¹로 하는 것으로서 도시공원설치계획과는 구분되는 계획이라고 할 것입니다.

또한 공원녹지법 제16조의2제1항 전단에서는 도시공원조성계획은 도시ㆍ군관리계획으로 결정해야 한다고 규정하고 있는데, 이는 도시공원조성계획의 경우 그 결정을 하려면 도시ㆍ군관리계획의 형식으로 하도록 한 것으로 보아야 하고, 같은 항 후단에서는 지방의회의 의견청취와 관계 행정기관의 장과의 협의를 생략할 수 있도록 하는 등 도시공원조성계획의 결정 절차를 일반적인 도시ㆍ군관리계획의 결정 절차보다 간소화6)6) 도시공원의 신속한 조성ㆍ확충에 어려움이 있어 공원조성체계를 탄력적으로 개선하고자 신설된 규정임(2009.12. 29. 법률 제9860호로 일부개정된 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」 개정이유 및 주요내용 참조)하여 규정하고 있는 점에 비추어 볼 때, 도시공원조성계획은 국토계획법 제26조제1항제1호 및 같은 법 시행령 제19조의2제2항제1호에 따라 주민이 토지소유자의 동의를 얻어 입안을 제안하는 도시ㆍ군관리계획과는 구분되는 공원녹지법에 따른 별도의 계획으로 보아야 할 것입니다.

아울러 국토계획법 제26조제1항제1호는 주민이 직접 자신들이 속한 지역에 대한 기반시설의 설치에 대한 계획을 설계하고 이를 행정청에 제출할 수 있는 길을 열어주려는 취지²의 규정인 반면, 공원녹지법 제16조제3항은 이미 설치가 확정된 공원의 부지에 세부시설을 설치하는 등의 공원조성 제안을 민간이 할 수 있도록 하여 도시공원 조성에 민간의 창의를 반영할 수 있도록 한 것³이고, 국토계획법 시행령 제19조의2제2항에서 주민이 도시ㆍ군관리계획의 입안을 제안하려는 경우에 미리 토지소유자의 동의를 받도록 규정한 것은 도시ㆍ군관리계획시설의 결정에 따른 재산권 침해 논란을 최소화하고, 주민의 도시ㆍ군관리계획 입안 제안의 실효성을 높이려는 취지라고 할 것인데, 도시공원조성계획은 도시공원설치계획에 따라 도시ㆍ군계획시설로 이미 결정된 도시공원 내에서의 구체적인 시설 설치 등에 관한 사항을 정하기 위한 것이어서 추가적인 재산권 침해 논란이 발생할 소지가 적다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다.

따라서 이 사안의 경우 민간공원추진자는 대상 토지 면적의 5분의 4 이상의 토지소유자의 동의를 받지 않아도 됩니다.도시공원 및 녹지 등에 관한 법률제16조(공원조성계획의 입안) ① 도시공원의 설치에 관한 도시ㆍ군관리계획이 결정되었을 때에는 그 도시공원이 위치한 행정구역을 관할하는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 그 도시공원의 조성계획(이하 “공원조성계획”이라 한다)을 입안하여야 한다.② 국토교통부장관은 제5조제3항제2호에 따라 도시공원을 설치하는 등 국가의 정책목적 달성을 위하여 도시공원을 설치할 필요가 있는 경우에는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수에게 공원조성계획의 입안 등 필요한 조치를 하도록 요청할 수 있으며, 요청을 받은 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 특별한 사유가 없으면 지체 없이 이에 따라야 한다.③ 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수가 아닌 자(이하 “민간공원추진자”라 한다)는 도시공원의 설치에 관한 도시ㆍ군관리계획이 결정된 도시공원에 대하여 자기의 비용과 책임으로 그 공원을 조성하는 내용의 공원조성계획을 입안하여 줄 것을 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수에게 제안할 수 있다.④ㆍ⑤ (생 략)제16조의2(공원조성계획의 결정) ① 공원조성계획은 도시ㆍ군관리계획으로 결정하여야 한다. 이 경우 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제28조제5항에 따른 지방의회의 의견청취와 같은 법 제30조제1항에 따른 관계 행정기관의 장과의 협의를 생략할 수 있으며, 같은 법 제30조제3항에 따른 시ㆍ도도시계획위원회의 심의는 제50조제1항에 따른 시ㆍ도도시공원위원회가 설치된 경우 시ㆍ도도시공원위원회의 심의로 갈음한다.② 〜 ④ (생 략)<관계 법령>

1. ¹ 대법원 2019. 7. 11. 선고2018두47783 판결례 참조
2. ² 법제처 2010. 7. 5. 회신 10-0177 해석례 참조
3. ³ 2008. 12. 29. 의안번호 제1803281호로 발의된 도시공원 및 녹지 등에 관한 법률 일부개정법률안에 대한 국회 국토해양위원회 심사보고서 참조

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